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吴晓灵:完善外汇管理体制 促进中国经济全球化发展

发布时间:2019/03/15 点击量:

常年的国际收支顺差和中国世界贸易地位的提高,引发了全球范围内关于贸易平衡和经济再平衡的讨论。将经常项目顺差占GDP的比重控制在4%之内成为2010年二十国集团(G20)峰会讨论的各国经济稳健指标之一。顺差是要素禀赋、产业链分工和贸易结构的镜像反映,具有一定的客观性,但结构调整是一个渐进过程,顺差过大和外汇储备过快增长也是一种不平衡的理念,而当时的中国经济领域尚未树立这样的理念,政府部门也缺乏在短期内扭转国际收支格局的认识和决心,对上述比重控制指标还不完全认同。在经济全球化的今天,中国不仅要在全球买卖商品和资源,还应在全球配置资产,以前鼓励创汇的重商主义思想应有所改变。事后的情况是,经过政策调整和供给侧结构性改革,中国将顺差占GDP的比重逐步控制在了4%以下。

为中国经济全球化发展提供更好的金融条件

三是加强基础制度建设,提高风险防范能力。我们应尽快建立金融业综合统计制度,克服金融数据分割的现状,加强市场分析和风险预判,加强监管协调,发挥综合处置风险的制度优势,尽力减少内外冲击引起的资金无序流动的危害。

2008年全球金融危机爆发后,由于中国政府及时采取对冲政策,用4万亿元投资和宽松的货币财政政策稳定了市场的信心。尽管中国经常项下受金融危机的影响顺差在减少,但在全球中国经济一枝独秀的情况下,外资加快流入,外汇储备持续增长,2007年、2008年、2009年、2010年外汇储备每年以4000多亿美元的速度增长,2013年更达到5097亿美元的年增长额,2014年外汇储备余额达到峰值38430亿美元。因此,对冲金融危机中随储备增长而增加的外汇占款也成为央行的操作难题:应对危机,市场希望通过降低存款准备金率来释放宽松的信号,从2008年9月开始到12月人民银行将中小型存款类金融机构的存款准备金率降到13.5%,大型的降到15.5%。而通过外汇占款释放的过多流动性还需要收回,央行必须加大回收力度,从2010年1月起央行不得不再次提高存款准备金率,2011年6月中小存款类金融机构达到19.5%,大型达到21.5%。2011年12月以后随着外汇储备增量逐渐减少(2013年除外),中国才具备了降低存款准备金率的条件。高存款准备金率备受市场诟病,但确实是央行在现实约束下的不得已操作。高额外汇储备不是央行的追求,是经济运行的结果;高存款准备金率是对冲流动性过剩的有效办法。

1978年肇始的改革开放冲破了闭关锁国的大门,让中国经济得以在利用国内国外两个市场、国内国外两种资源中迅速发展。这当中外汇管理制度发挥了重要作用。

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一是稳定宏观经济,合理引导预期。资金的无序流动除了外界的意外冲击外,对国内经济预期的改变是重要原因,因此消除改变预期的根源、引导并稳定预期是非常重要的。在宏观经济不稳、市场信心不足的情况下即使资本项目不可兑换,我们仍难以有效控制资金外流,因为经常项目可兑换以后,严格区分经常项目和资本项目的外汇收支成本很高,资本项目的管制效果有限。

其次,实现人民币经常项目有条件可兑换。改革开放之前中国外汇资金实行计划管理,外汇收入全部结汇,用汇按经济重要性的进口顺序和必要的非贸易需要计划分配,外汇业务由中国人民银行独家经营,改革开放后由中国银行经营,之后由外汇指定银行经营。改革开放初期,国家实行外汇留成制度,外贸经营主体逐渐扩大,国家又引进了外商投资企业,于是外汇使用除计划分配外有了市场调节的部分。但是企业和用汇单位在调剂市场购买外汇的用途仍然需要符合国家许可的项目。1994年在汇率并轨的同时,除外商投资企业外,中资机构实行银行结售汇制度。境内中资机构除国家规定可以保留的外汇可开立外汇账户外,所有的外汇收入都要调回境内在外汇指定银行结汇。境内中资机构的贸易和非贸易经营性用汇支出,凭有效凭证到外汇指定银行购汇;境内中资机构非贸易非经营性用汇,由财政部审批。由于外汇收支有延迟获得凭证的情况,国家建立了进出口外汇收支核销制度。1994年经常项目只保留了少数限制,实现了人民币经常项目有条件可兑换。1996年在允许外商投资企业保留一定限额外汇的条件下把外商投资企业纳入了银行结售汇体制,中资企业经批准也可保留一定金额的外汇,实行了中外资的平等待遇。1996年外汇局取消了剩余的经常项目限制,并于12月1日起接受国际货币基金组织第八条款,实行了人民币经常项目可兑换。另外,1994年,中国在取消外汇收支计划管理的同时,还建立了国际收支申报制度。为国际收支调控建立了制度基础。

1994年的市场化配套改革和经济的进一步开放极大地促进了对外经济的发展,体现在金融上,表现为外汇储备的快速增长。1993年到1997年中国经常项目顺差占国内生产总值(GDP)的比重从-1.92%增长到3.84%,外汇储备从211.99亿美元增加到1398.9亿美元。1998年至1999年受亚洲金融危机的影响,中国一度出现了外汇资金的外流,外汇储备增长缓慢,经过外汇检查和完善结售汇制度,经济金融秩序归于正常,外汇储备逐渐增加。到2000年中国再一次感受到人民币升值的压力,标志是外向度极高的广东省从外贸顺差大于外汇收支顺差转向了外汇收支顺差大于外贸顺差。国内经济的稳定及对人民币的看好促使滞留境外的外汇资金回归。2001年外汇储备实现了465.91亿美元的增长。当年夏天,人民银行提出恢复有管理的浮动汇率制度,加大人民币汇率的弹性。原定方案是从方案公布实施起,人民银行根据人民币对一篮子货币的加权平均汇率公布对美元的中间价,外汇市场外汇买卖在此基础上按一定幅度上下浮动。朱镕基总理主持方案讨论时,外贸部门提出汇率形成机制改革可以实施,但人民币不能升值,还希望适当贬值,否则会影响出口,影响就业。可当时市场的情况是人民币有升值的压力,按市场规则运行,人民币升值是大概率事件。在鼓励出口创汇的思想指导下,正值进入十六大准备期,这一改革便暂时搁置了。

1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》明确:“外汇管理是中央银行实施货币政策的重要组成部分。”这在此后的25年间始终是金融宏观调控的一个重要抓手。1994年至1995年两年间,银行间外汇市场基本按照市场规则运行,人民银行根据前一日外汇市场的加权平均汇率公布当日人民币兑美元、港币、日元的中间价,外汇市场买卖和各外汇指定银行对外的牌价可在一定幅度内上下浮动。由于汇率并轨时人民币有所超调,汇率一直处于上升的趋势。人民币兑美元的汇率从1994年1月1日的8.72元逐渐达到1995年年底的8.31元,升值4.7%。1996年至1997年为了给企业更多的时间适应市场,人民银行加大了外汇市场的干预,人民币升值的速度放缓,1997年年末达到8.27元兑1美元,升值0.48%。进入1998年亚洲金融危机期间人民币兑美元的汇率基本不动,汇率只在8.2798至8.2765之间变动,这种状况一直保持到2004年。1998年亚洲金融危机时,亚洲各国竞相进行货币贬值,朱镕基总理对外宣布人民币不贬值,极大地稳住了市场信心。有些人说这牺牲了中国的利益,其实不然,是人民币在各国货币的贬值中完成了人民币的被动升值。